城市公共交通如何破茧重生、化茧成蝶?

【编者按】近年来，受小汽车爆炸式增长和三年疫情的双重影响，我国城市公共交通客运量和公交出行分担率均出现了严重滑坡，政府公共财政补贴和公交企业财务亏损到了相当严重甚至危机的关头。尽管今年年初疫情防控放开后，各地地铁和公交客流与营收均出行回升回暖迹象，但冰冻三尺非一日之寒，城市公共交通发展整体回暖还需有待时日;各地城市道路交通拥堵状况还在加剧恶化，我国城市交通尤其是公共交通的健康科学发展正面临化为危机、破茧重生的紧迫需要，又面临任重道远、化茧成蝶的长久需要。为此，中国城市公共交通协会副理事长、江苏省设计大师、南京市城市与交通规划院股份有限公司董事长杨涛教授分别接受《人民公交》杂志社、赛文交通网(7its)等专访，就当前我国城市公共交通面临的困局及其原因症结、政府公交优先发展战略的落实、公共交通运营模式创新、后疫情时代公交企业多元化经营脱困企稳、健康发展策略举措等，进行了系统思考、深度解析和专业解答，可供大家分享参考。

1、作为城市交通出行的主力，我国城市公共交通面临发展瓶颈，地面公共交通乘坐率持续下降、城市公共交通政府补贴居高不下、公共交通建设投入日益加剧、运营调度模式僵化、高空载率使得公共交通资源浪费严重等诸多挑战严重影响着城市交通治理的效果。您如何看待城市公共交通发展面临的挑战，这里面到底出了什么问题?

杨涛：首先，关于公交出行分担率下降问题。各城市公交乘坐率持续下滑是较为普遍的态势，原因是多方面的，包括持续的新冠疫情影响、小汽车的低成本拥有使用停放带来的滥用、电动自行车普及化便利性等所带来的个体出行方式分担率持续上升;道路交通日趋拥堵、公交路权优先缺乏充分保障等路面公交运营环境日趋恶化;公交自身在网络与站点、配车与发车频率、运营速度、准点率与稳定性、票价、信息化服务等等各个环节，不能满足乘客公交出行对于便利性、时效性、可知性、可靠性等等多方面的需要。

其次，关于公交运营调度模式僵化、高空载率使得公共交通资源浪费严重问题。我们既要承认并正视这些问题的确程度不同存在，甚至还不单单是运营调度模式问题，还包括公共交通体系构成模式、投资经营模式、行车组织模式、智慧服务模式等等，都存在许多短板，值得检讨反思，需要公交行业、公交企业以乘客为中心、以服务为导向、融公共服务与市场机制为一体，积极进取、改革创新，扭转局面、提振信心。同时，更不宜过度解读、矫枉过正，让公交车辆投放大幅减少、公交发车频率大幅降低、公交出行等候时间大幅增加，使公交服务走入无人感信、公交出行无人敢乘、公交企业无药可救，甚至发生某些小城市干脆让公交停运，如此越来越被动的恶性循环境地!

第三，关于公共交通投入加大，补贴居高不下问题。这也要客观冷静、实事求是分析，切不可凭感觉、拍脑袋认识和决策!总体上看，我国是人口大国、资源紧张、环境脆弱，城市交通(也包括城际交通、城乡交通)发展必须走公交优先、公交主导、绿色低碳之路，城市与区域空间发展必须走公交导向下的集约节约、绿色低碳之路。但是，我国目前的城际、城市、城乡公共交通体系结构、设施容量和服务能力与水平等等，都还存在巨大短板，不平衡、不充分还相当突出，既需要继续加大投入、加快建设，也可以发挥拉动内需、增加就业、提升服务、促进发展等多方面效应。同时，所谓公共交通补贴居高不下，尽管公交行业、公交企业有责任有必要锐意改革、开源节流、增收节支;但也决不能一锤子完全砸向公交行业和公交企业。公共交通本身具有的公共性、公益性属性，表明政府具有不可推卸的责任，公共财政也必须为公共交通的公益性服务买单付款;这不是所谓“公交补贴”，而是政府购买公益服务。

2、行业有观点表示，全国公共交通客流大幅下降，面对当下越来越少的乘客、难以为继的补贴，公交企业需要探索建立“公益性+市场化”的运营模式。您的观点是? 您觉得城市公共交通运营企业，尤其是广大中小城市运营企业该如何脱困企稳，应从哪些方面来着手?

杨涛：第一，作为公益性公共事业，公交的健康可持续发展，城市政府还是承担着主要责任。政府需要建立稳定的公交优先政策和包括财政、税收、土地、路权等在内的一系列公交优先保障机制。小汽车交通的调控与管控还需要从中央到地方合理政府及社会各界形成共识、共同发力!电动自行车作为广大市民广受欢迎、便利高效、绿色低碳的出行方式，只要符合国家标准和规范要求，应当给予鼓励和包容，毕竟公共交通无需也无法包打天下。

第二，我完全赞成公交行业、公交企业尽快打破和突破计划经济时代延续下来的行政性、垄断性、封闭性、单一性，政府包办、固步自封、躺平待哺的僵化模式，在坚持公益保障、公共服务、集约高效、绿色低碳等公共交通主体属性和发展理念基础上，谨记和学习小平同志当年大胆突破市场经济姓资姓社之争的勇气魄力，学习借鉴香港、新加坡等公交都市公交行业公交企业的成功之道、先进经验，将公共交通的“公共性、公益性”与“多元化、市场化”融合起来，视乘客为顾客、视顾客为上帝，视企业为企业、尊市场之规则，吃透客户客源客流，盘活资源资产资本，让公交行业和企业走上顺应乘客需求、保障公益服务、适应公交市场，平稳健康可持续发展之路!

第三，中小城市公交企业自身则需要从对内、对外两方面积极作为。对内做好开源节流。开源方面，努力盘活各类资源资产，增强自身造血机能;节流方面，通过优化车型结构、车辆调度、能源和材料管控、人员配置等等，最大限度减少不合理开支。对外做好稳流引流。要保证公交网络、线路、站点、调度、频率、速度、准点率等等的稳定性，稳住公交客流基本盘;优化公交线网、运营调度、车型结构、品种模式、智慧信息、温馨服务、延伸服务等多重手段，来吸引客流和创造客流。

3、在国家削减财政开支的大背景下，城市公交运营企业的政策性补贴也受到一定影响，您觉得城市公交运营企业可以从哪些方面开展其他经营性业务?可以采取哪些举措提高经营收入，请您给谈谈建议和方向。

杨涛：衣食住行是每个公民生存生活的基本需求。公民社会政府为广大公众提供最基本的生存底线保障，是公民政府应有的责任和义务。公共交通的公益性服务，涵盖了为中小学生、老年人、残疾人低收入人群等提供免费或者优惠公交服务，应急性、大型节事免费公交服务，低于正常盈亏平衡点的低票价公交服务等等，这些公益性、政策性公交服务，均属于社会基本公共服务范畴，其成本原本就应当由政府公共财政承担支付的。政府削减财政开支，首先应当从政府自身做起，精兵简政、厉行节约，削减行政性支出、非公益性支出。公共财政再紧张，也应该优先保障包括公交公益性服务在内的基本公共服务的支出。

至于公交企业本身，如何开源节流，增收节支，前面已经有所谈及，这里对开源增收方面略作补充。一是国家已经对公交场站用地进行经营性商业开发不再限制(公交场站用地不允许商业开发是计划经济年代错误的极左政策)，政府应当鼓励并支持和扶持公交企业对公交场站用地进行联合商业开发，这可以极大增加公交企业的长期自我造血功能和可持续收入开源;二是进一步盘活公交线路与场站、建筑、站牌、车辆、广播、电视、网络等等各种有形无形空间资源，进行商业广告经营，这也是公交企业一项可观而长期的收入来源。第三，组织和动员公交企业干部职工、公交司机、检修人员等，开展生产自救、互帮互助，共度时艰。

4、请您从城市交通的角度谈谈城市公共出行领域该如何践行落实交通强国战略，从您的理解来看，需要城市管理者从哪些方面来部署相应举措和实施政策，同时城市公交运营企业该从哪些方面做好工作?

杨涛：交通强国战略既涵盖了交通运输相关联的各类先进而发达的基础设施、载运工具、科技装备等硬件建设，更包含了科学理性先进的交通运输体制机制、政策法治、科技研发、出行模式、运输结构、文化行为、人才教育等软实力建设。城市政府在城市公共出行领域，既要加快构建区域开放、全程服务、全民乐享，“轨道+公交+自行车+步行”的多模式、一体化公共交通与绿色出行交通设施和服务体系;更要制定并实施公交优先、公交导向、公交都市支持促进和小汽车交通管控等一整套政策、策略。

公交运营企业则(包括轨道交通、有轨电车、快速公交、公共汽(电)车等各类公交运营企业)则应当在政府公交优先政策、成本规制规范的支持与约束下，突出乘客至上、服务至上的理念和宗旨，建立以乘客满意度指标体系为核心的服务标准、准则，动态优化线网和站点布局，保证有足够竞争力和吸引力的发车频率，大力运用智能化、智慧化、信息化手段，为乘客提供从出发到终点全程即时乘行信息，为全龄乘客提供多样化优质的温馨关怀服务。

5、城市交通拥堵仍然是诸多城市亟待解决的问题，国家推行公交优先是为了缓解交通拥堵和倡导绿色出行，请您谈谈城市公交行业应从哪些方面着手才能为城市缓解交通拥堵进一步起到积极作用?同时您认为城市政府应从哪些政策和制度方面来保障公交优先的有效落实?

杨涛：践行公交优先和绿色出行战略，是缓解城市交通拥堵的根本举措。但市民出行选择是否愿意首选公交出行，最关键还是公共交通自身的供给与服务要做到优质优秀，满足广大乘客对于公交出行充分性、便利性、可达性、时效性、可靠性、舒适性、经济性、体面性等多方面的需要，并且相对于小汽车、摩托车、电动自行车等个体化机动出行方式具有足够的竞争力和吸引力。

为此，一个完整的城市公共交通体系，应当具备足够的承载容量和服务能力;有足够线网与站点密度覆盖;有足够的发车频率;有足够的运营速度与时效稳定性;有足够竞争力吸引力，能满足日常频繁的通勤生活出行可承受的相对廉价的票价与优惠;有整洁、宽敞、舒适、温馨的乘车空间与环境等等。各级党委政府需要从立法、政策、制度、机制等多方面落实和保障公交优先，包括制定并执行以公交优先为战略导向的城市交通发展政策白皮书，制定并执行公共交通优先发展促进条例，建立由党委政府主要领导亲自挂帅的以公交优先为核心的城市交通发展顶层决策与协调机构与机制等等。

上述政策法治、体制机制建设的根本目的与任务是将公共交通发展与运营所需要的财政优先、土地优先、建设优先、路权优先等公交优先政策与措施得以有效保障、落实和执行。

6、随着我国城镇化的推进，城市聚集的人口还将持续增加，您觉得在未来城市公共交通的出行模式和运营模式将需要作出哪些调整和改变?您认为在未来五年后，城市公共出行将会是什么样的模式?

杨涛：中国的城镇化与机动化已经逐步进入到了基本普及化的后半场，但与西方先发先进国家和城市相比，仍然还有很大的持续上升空间。与此同时，我们所面临的土地、资源、环境等约束越来越紧张;城市交通领域，小汽车出行分担率持续上升，公交出行分担率不升反降，由此导致的道路交通拥堵、空气污染、资源能源消耗也日趋严峻!城市与交通的健康可持续发展正面临巨大威胁和冲击!因此，城市交通的转型发展既迫在眉睫、又任重道远!公交导向、绿色发展，公交主导、绿色出行，已经成为城市与交通健康可持续发展的不二选择!

公共交通要从侠义的城市内部路面公共汽车交通，向广域城际、城市群、都市圈、都市区、城市与城乡公交一体化，高铁、城际铁、都市圈快轨、市域郊轨道、城市地铁、中运量公交、常规路面公交、社区公交、特色公交以及基于移动通讯的需求响应公交等等开放性、多方式，城到城、门到门，全行程、全民化的全新公交模式转化。公交的组织模式、运营模式，也应该主动顺应上述公共交通出行模式、体系模式、服务模式的转型，需要积极主动向人本化、市场化、一体化、智慧化、共享化等转变转型。未来五年，应该是全国上下、中央地方、政府企业共同推动上述模式转型的关键时期。

7、城市公交运营企业作为当地国有企业，承担着保障市民出行、服务城市运行的责任。但往往在城市交通甚至是城市规划层面，城市公交运营企业所能参与和贡献的力量有限。所以想请您谈谈，城市公交运营企业需要从哪些方面做好工作、练好内功，才能更好地为城市政府规划和决策提供智力支撑?

杨涛：乘客与城市是公共交通运营服务的主体对象。每一位乘客对于公交出行选择的意愿与体验，取决于公共交通服务能否满足乘客选择公交出行所期望的便利性、时效性、可知性、可靠性以及经济性、舒适性。

公交运营企业苦练内功的关键点、着力点就需要围绕以上乘客期望进行。而城市与交通的高效运行、安全韧性、低碳绿色、健康可持续高质量发展，则有赖于高水平高品质的公共交通供给与服务，公交出行成为广大公众出行选择的首选。这些目标的达成，城市政府、城市规划当然负有首要责任、关键责任。但公交运营企业作为为乘客提供直接服务的服务者，逻辑上是负有直接责任的。同时，公交运营企业直接掌握着公交线路场站资源、运营调度责任，掌握着广大乘客的需求特征、客流数据，当然有责任、有权利、有义务参与到城市政府相关决策与协调，城市与交通规划编制与管理中。

公交运营企业应以开放的心态积极主动介入到城市与交通规划中，做好以下三方面工作：其一，主动提供规划所需要的公共交通相关资料数据和客流特征，为城市与交通科学规划提供可靠可信的基础支持;其二，将公交线网规划、公交场站规划、运营调度系统规划等，与城市规划、交通规划相互对接衔接、互动协调、反馈助力;其三，将公交优先、公交导向的理念和要求，体现和落实到城市与交通规划编制和实施全过程，从源头上为公交运营创造客流、吸引客流、稳定客流;为公交企业进行联合开发、多元经营、造血盈利，创造土地空间资源、客流票房收入等机会源泉，并反哺城市与交通的健康可持续发展。

8、设想如果未来在双碳目标战略下，政府进一步加大公交优先扶持力度，给与行业发展绝对支持，同时提出更高要求和希望时，公交行业自身是否过硬能否靠得住，接得住。您认为公交企业的核心竞争力是什么?

杨涛：首先，面向乘客，公交企业所提供的公交服务能够适销对路，实现公交服务的优质优秀，能充分满足乘客对于公交出行充分性、便利性、可达性、时效性、可靠性、舒适性、经济性、体面性等多方面的需要，并且相对于小汽车、摩托车、电动自行车等个体化机动出行方式具有足够的竞争力和吸引力。

其次，面向城市，公交企业要让公交出行分担率保持在占城市客运交通主体地位所必需的合理水平，支持和促进城市交通健康可持续发展。

其三，对于公交企业自身，需要有高度政治觉悟、开拓精神、创新意识、专业水平和决策与管理能力的企业家及其团队;需要建立起面向企业、面向乘客和面向员工的科学化、规范化、标准化规章制度、标准体系、运行监管考核和激励奖惩机制;需要建立基于多元大数据融合的，面向决策、管理与服务的公共交通信息化、智慧化决策支持与出行服务平台和系统;需要建立起符合市场规律和市场机制的公交资源资产资本运营机制，形成公交企业生存与发展财务可持续造血供血能力!

9、最后，请您为城市公交运营企业在后疫情时代的健康发展提出一些建议和参考。

杨涛：百年大变局中，一场突如其来、又至今挥之不去的全球新冠大疫情，几乎对全人类各行各业都产生了重大影响。而影响最大的则是全球国际间，全国区域间、城际间、城乡间，哪怕是城市内的片区间、人际间的流动性，尤其是需要多人聚集在同一交通工具内的公共运输方式。国际间、城际间的民航与铁路客运、城际和城乡间的公路客运，客流都断崖式下跌，甚至时不时熔断停运。城市内地铁、公交客流量同样拦腰减半，市民出行更多转向小汽车、电动自行车、自行车等个体化出行方式。公交企业票款收入大幅下跌，财务压力陡然加剧。

从全球新冠疫情与防控基本态势看，短期内可能还处于博弈僵持阶段，即便西方某些国家政客已经宣布所谓“疫情结束”，但防空措施并没有完全取消。我们国家是14亿多人口的大国，加上地区发展不平衡，医疗资源总量不足，一旦形成规模性反弹，疫情蔓延势必会对经济社会发展造成严重冲击，最终付出的代价会更高，损失会更大。因此，需要继续坚持“外防输入、内防反弹”总策略和“动态清零”总方针。这意味着，公交客流的回升、公交行业的回暖、公交企业财务压力舒缓，还有待时日。即使期待不久将来疫情结束，地区间的人员流动完全放开，各类公共交通运输方式客流的回升也还需要有相当长时间的适应、培育和过渡，才得以逐步恢复和成长。对于城际公共客运，等过了短暂适应过渡期，很有可能会迎来一波报复性客流回升增长期。而对于城市公共交通而言，这种可能性是极小的，或者是完全不可能发生的。城市居民出行方式选择，尤其是常态化的出行方式选择，具有很强的惯性延续特征。它涉及居民个体交通工具的购买、日常生活时间与消费预算分配、出行选择行为的逐步适应与习惯养成等等。要想改变人们已经形成了出行方式选择的新习惯，除非有外部交通条件的显著改变、出行时效的显著改变、出行成本的显著改变，才有可能促使部分市民作出出行方式选择再改变，即使可能，其再改变也一定是渐进的、缓慢的。

在后疫情时代，要重新恢复公交行业和公交企业的元气与信心，唤回广大市民对于公交出行服务的信任和信赖，需要国家到地方各级政府和广大公交企业的共同努力。

首先，需要政府进一步加大公交优先战略的推进力度，加快建设更有竞争力吸引力的多模式高品质完整公交体系，进一步加强对于小汽车交通的调控管控力度;

其次，需要政府进一步加强公交优先策略的执行力度，特别是公交优先路权保障和智慧公交建设;

第三，需要政府进一步加大对公交企业的支持扶持力度，尤其是公益性公交服务的财政购买与支付，对公交企业税收规费减免返还和政策性补贴支持。

对于公交企业而言，还是要突出“乘客为本、服务至上”的理念与初心，苦练内功的关键点、着力点还需要围绕乘客所期望的便利性、时效性、可知性、可靠性以及经济性、舒适性等使劲发力，以优质公交服务体验，唤回乘客对公交出行的信任和信赖。