国际客车展获悉，我国城市公共交通领域的第一部行政法规出台。据新华社10月23日报道，国务院总理李强日前签署国务院令，公布《城市公共交通条例》(以下简称《条例》)，自2024年12月1日起施行。《条例》共6章55条，旨在推动城市公共交通高质量发展，提升城市公共交通服务水平，保障城市公共交通安全，更好满足公众基本出行需求，促进城市现代化建设。

南都记者此前报道，近几年来，受公众出行习惯深刻变化等因素影响，城市公交在快速发展时也面临新的挑战，如客流下滑、经营困难等，个别地方一度出现了线路停运、员工欠薪等情况。业内期待有相关支持政策，破解行业困局。

此次《条例》对支持和保障城市公共交通发展作了较为全面、系统的规定，明确城市人民政府是发展城市公共交通的责任主体，并从加强规划调控、保障用地需求、健全投融资机制、完善票价体系、落实补贴政策、保障优先通行等方面作了规定。

在北京市顺义区一公交站，市民准备乘坐公交车。新华社记者 任超 摄

城市公共交通领域首部专门行政法规

为什么要制定专门行政法规，推动城市公共交通高质量发展?通俗来理解，为什么保障人们更好乘公交、坐地铁等公共交通这件事如此重要?

《条例》所称城市公共交通，是指在城市人民政府确定的区域内，利用公共汽电车、城市轨道交通车辆等公共交通工具和有关系统、设施，按照核定的线路、站点、时间、票价等运营，为公众提供基本出行服务。

“城市公共交通既为公众提供基本出行服务，具有较强的公益属性，也是绿色、集约的出行方式，对于降污减碳、缓解拥堵都具有重要的作用。”国家发展改革委综合运输研究所城市交通中心主任程世东认为，必须坚持公交优先发展，有效提升其吸引力和竞争力，让公众有更强的获得感。

同一天公布的司法部、交通运输部负责人就《条例》答记者问回应，优先发展公共交通是转变城市交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平、促进城市现代化建设的必然要求。党的二十届三中全会明确要求完善基本公共服务制度体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设。近年来，城市公共交通服务供给不断优化、服务能力持续提升，但也面临不少问题和挑战，特别是政策保障不完全到位，竞争力和吸引力尚需增强，城市公共交通运营安全事故时有发生等。针对上述问题挑战，制定专门行政法规，提供有力法治保障，具有重大的意义。此次《条例》把党中央、国务院关于城市公共交通优先发展的决策部署转化为法规制度。

南都记者注意到，针对公交行业困局，去年10月，交通运输部等九部门发布《关于推进城市公共交通健康可持续发展的若干意见》，包括完善城市公共交通支持政策、加快落实城市公共交通用地综合开发政策、加强从业人员权益保障等，并就财政补贴、公交票价、充电价格、员工欠薪等热点问题做出回应。今年《城市公共交通条例》列入国务院2024年立法计划，凸显系统解决该问题和法律保障的重要性;8月19日，国务院常务会议审议通过《条例(草案)》，10月23日该条例全文正式公布。

北京市大兴区运行的氢能源公交车。 新华社记者 李欣 摄

明确公共交通优先发展，提高公共交通覆盖率

目前很多人出行多以公交、地铁为主，与此同时近年来网约车等方式的占比在上升，人们出行习惯发生了深刻变化。南都记者注意到，公交客流量尽管疫情后有恢复，但总体在下降。从2019年692亿人次大降至2020年442亿人次，2022年再降到353亿人次，三年减少了一半，尽管2023年恢复至416.3亿人次，今年上半年客流逾194亿人次，同比增长7.3%。

“公交运营的成本不断上升，但客流量在下降，这就导致了公交企业被部分政府认为‘不能没有但不是很重要’。”交通领域专家指出，疫情前依靠土地财政等还能支撑，而财政紧张后对于公交的补贴不及时、不到位的问题就凸显出来。有从业者对南都记者表示，近一两年来的公交停运或欠薪事件基本与此相关。与此同时，有民众反映，一些地方的公共交通服务面临缩减情况，公交线路变少、间隔时间变长等，影响了日常出行。

针对当前城市公交面临的普遍困境，此次《条例》专设“发展保障”一章，对支持和保障城市公共交通发展作了较为全面、系统的规定，包括加强规划调控、保障用地需求、健全投融资机制、完善票价体系、落实补贴政策、保障优先通行等具体内容。

此次《条例》第三条即明确：“国家实施城市公共交通优先发展战略，综合采取规划、土地、财政、金融等方面措施，保障城市公共交通发展，增强城市公共交通竞争力和吸引力。国家鼓励、引导公众优先选择公共交通作为机动化出行方式。”

如何为城市公共交通优先发展提供制度保障?程世东认为，规划是政府系统性配置资源的方式。《条例》强调城市综合交通体系规划要明确公共交通优先发展原则，明确城市人民政府根据实际情况和需要编制城市公共交通规划，并与国土空间规划相衔接，将涉及土地和空间使用的合理需求纳入国土空间规划实施监督系统统筹保障。

《条例》还指出，城市人民政府有关部门应当根据相关规划以及城市发展和公众出行需求情况，合理确定城市公共交通线路，布局公共交通场站等设施，提高公共交通覆盖率;新建、改建、扩建居住区、交通枢纽、学校、医院、体育场馆、商业中心等大型建设项目，应当统筹考虑公共交通出行需求;城市公共交通基础设施建设应当符合无障碍环境建设要求，并与适老化改造相结合;国家鼓励和支持新技术、新能源、新装备在城市公共交通系统中的推广应用，提高城市公共交通信息化、智能化水平，推动城市公共交通绿色低碳转型。

一辆镇村公交车行驶在江苏省淮安市洪泽区老子山镇龟山村。2021年该村开通镇村公交线路，方便村民出行。 新华社记者 毛俊 摄

明确经费并纳入政府本级预算，及时给予补贴补偿

“土地、资金、路权是公共交通发展的几大要素，只有这些要素得到保障，才能将公交优先真正落到实处。”程世东说。在保障用地方面，《条例》明确城市公共交通基础设施用地可以划拨、协议出让等方式供给，“这也有效降低了土地使用成本”。

南都记者注意到，作为公益性、亏损性行业，公交依赖财政补贴。此次《条例》在保障资金方面，明确城市人民政府应当根据城市公共交通实际和财政承受能力安排城市公共交通发展所需经费，并纳入本级预算。此外，鼓励引导金融机构加大融资支持力度，鼓励和支持社会资本依法参与城市公共交通基础设施建设运营。

程世东认为，当前，部分城市对公共交通投入不足，行业可持续发展面临挑战，在城市公共交通发展经费纳入本级预算后，能够使得资金投入拥有制度性保障。

当然，政府的经费和补贴，也要基于企业的综合表现。《条例》要求，城市人民政府应当组织有关部门，在对城市公共交通企业开展运营服务质量评价和成本费用年度核算报告审核的基础上，综合考虑财政承受能力、企业增收节支空间等因素，按照规定及时给予补贴补偿。

去年南都记者曾报道，浙江绍兴连续10余年把公交优先发展作为市政府年度重点工作大力推进，其中市区近三年财政补助累计超18亿元，去年继续采取市级统筹、分级承担和当年预拨、次年清算的方式，落实公交财政补贴。除了运营里程补贴还有购车、信息化补贴，场站管养、服务质量和绩效的考核兑现部分。

如何补贴，补贴多少，也有考究。政府出钱购买服务，就需要对服务质量进行评价、对成本进行审核。目前包括福建三明等地正在施行公交成本规制政策，以提高财政补贴资金的使用效率，即通过合理界定公交企业正常经营成本范围，建立公交行业成本标准，并以此测算财政补贴的方法。这能有效保障公交企业的资金需求，提高企业成本管控水平，兼顾财政的承受能力和企业的可持续发展。

当然，也有企业负责人对南都记者表示，当地根据实际采取了不同形式，以更灵活，基本实现“市场+政策+公益”，而有些场景比单一的成本规制更好，企业也会留有余地。还有地方采取了“两年一次成本规制+定额补贴机制”，签订公交运营补贴协议。

学生在贵阳市乌当区下坝镇喇平村有序乘坐“定制公交”去上学(无人机照片)。 近年来，贵州贵阳市通过协调交通、教育、公交公司等，整合农村地区周边公交资源，采取购买服务等方式相继在部分农村地区开通“定制公交”，有效解决农村学校学生上下学问题。 新华社发

可动态调整公交票价，通过定制服务等多样经营提高造血能力

“目前财政日益紧张的情况下，公交不能再单纯地实施低票价，应该有差异性的票价。”有地方公交企业负责人表示，公交票价十几年基本没变，1元、2元的票价明显低于成本价。南都记者注意到，已有不少城市通过涨票价来应对亏损。

此次《条例》指出，城市公共交通票价依法实行政府定价或者政府指导价，并建立动态调整机制。鼓励根据城市公共交通服务质量、运输距离以及换乘方式等因素，建立多层次、差别化的城市公共交通票价体系。

程世东认为，这既明确了政府是定价主体，要将城市公共交通票价控制在合理的价格范围，又明确公交票价“应当统筹考虑企业运营成本、社会承受能力、交通供求状况等因素，并依法履行定价成本监审等程序”确定，保障城市公共交通可持续发展。

值得注意的是，关于公交票价，此次《条例》还提出，“城市公共交通企业在保障公众基本出行的前提下，可以开展定制化出行服务业务。定制化出行服务业务可以实行市场调节价。”南都记者此前报道，目前很多城市正越来越多地开展“定制公交”业务，这方面的服务价格由企业制定，比一般公交票价高，但受到上学、通勤、就医等特定人群的欢迎。

“这意味着，未来城市公共交通在以下两方面可开展更多市场化运营的探索和尝试，一是定制化出行服务业务，二是鼓励和支持社会资本依法参与城市公共交通基础设施建设运营。”程世东表示，前者在一定程度上可以理解为城市公共交通可以分为具有公益性的基本出行服务和市场化的定制出行服务，后者可以交给市场，市场化定制出行服务将有更大的发展空间。后者意味着未来城市公共交通基础设施建设、运营和服务供给，都可以有更大的改革空间，进行探索尝试。

多样化经营、提升公交的“造血”能力也正是目前城市公交正在努力的方向。公交已不再局限于收公交票价。据悉，浙江台州公交除了公交主业外，包括校车、广告、维修、物业、智慧交通等其他竞争性子公司已开始全面盈利，逐步开始反哺公交。

南都记者今年8月报道，河北沧州公交开通了助学、通勤、就医专线等近十条公交特色定制线路，推出车辆维修、婚车定制、代驾、餐饮等十余项多元服务，公交食堂开在小区里受到居民欢迎，其开展的租车、旅游、快修等“副业”，去年共带来营收超5000万元。

在山东滨州，公交多样化经营也取得了效果。目前全域公共交通、校车、定制服务、政府用车、通勤等，成为客运方面的主战场。此外，滨州交运集团紧抓当地铝产业快速发展契机，大力推动融合产业发展的物流业务，总体上形成客运、货运物流、汽车销售与服务、房地产开发、驾驶培训等五大经营板块。 “各板块的效益互补，确保公共交通及其他重要民生业务的健康运转”，该企业负责人对南都记者总结道。

2023年11月6日，哈尔滨遭遇暴雪天气，市民在风雪中乘坐公交车出行。 新华社记者 王建威 摄

不得擅自中断运营服务等，否则将面临罚款

值得注意的是，近一两年，部分地方的公交企业因经营压力而宣布线路停运，引起舆论关注，其后在政府介入后，问题得以解决。此次《条例》对这种情况进行了具体规定，以及相关公交企业的法律责任。

例如，《条例》指出，城市公共交通企业不得擅自变更运营线路、停靠站点、运营时间或者中断运营服务;因特殊原因需要临时这么做，除发生突发事件或者为保障运营安全等采取紧急措施外，应当提前向社会公告，并向城市人民政府城市公共交通主管部门报告。

如果城市公共交通企业出现上述行为，擅自变更运营线路、停靠站点、运营时间的，由城市人民政府城市公共交通主管部门责令改正;拒不改正的，处1万元以上5万元以下的罚款。擅自中断运营服务的，由城市人民政府城市公共交通主管部门责令改正;拒不改正的，处5万元以上20万元以下的罚款。因特殊原因变更运营线路、停靠站点、运营时间或者暂时中断运营服务，未按照规定向社会公告并向城市人民政府城市公共交通主管部门报告的，由城市人民政府城市公共交通主管部门责令改正，可以处1万元以下的罚款。此外，未经城市人民政府同意终止运营服务的，由城市人民政府城市公共交通主管部门责令改正;拒不改正的，处10万元以上50万元以下的罚款。